Jaak Valge/ Kaja Kumer-Haukanõmm. Otsedemokraatia

Viimasel kümnendil on Euroopa Liit või vähemalt suurem osa tema liikmesriike maadelnud raskete poliitiliste, sotsiaalsete ja majanduslike probleemidega, ning paraku näib, et kõigile neile alla jäänud või jäämas. Osa neist probleemidest on olnud tegevuse puudumise või defektse poliitika, osa pikemate protsesside tagajärg, aga igatahes on nende mõju olnud nii sügav, et euroliidu maine on järsult langenud suuremas osas tema liikmesriikides, ning paraku peame tunnistama – nii ebameeldiv, kui see meile ka ei ole – et mujal, nii USAs, Aasias kui Venemaal on Euroopa Liit saanud mannetuse sünonüümiks.

            Tõsi, probleemid on kasvanud kogu läänemaailmas. Thomas Piketty demonstreerib oma raamatus Capital in the Twenty-First Century, et sissetulekute ebavõrdsus on kõikjal läänemaades viimastel aastakümnetel süvenenud, ning anglosaksi maades jõudnud I maailmasõja eelsele tasemele. Ajaloolastena lisagem siia tõdemus, et I maailmasõja eel oli maailm eelmise globaliseerumise faasi tipus; sellele järgnes kohe impeeriumide lagunemine ja deglobaliseerumine, aga ka uus demokratiseerumislaine.

            Ajaloo kordumine pole muidugi reegel. Aga reegel pole ka ajaloo mittekordumine.

            Euroopa Liit pole kunagi olnud demokraatlik moodustis, ent kui veel kümmekond aastat tagasi võis loota euroliidu demokratiseerumist, siis täna, nagu õigustatult konstateerib Eero Loone (Vikerkaar 2015, 10/11), puudub isegi arutelu demokraatia soovitavusest Euroopa Liidus.

            Kuid viimasel kümnendil on paljudes Euroopa Liidu liikmesriikides kahanenud usaldus ka oma maa poliitiliste institutsioonide vastu. See pole ka imelik, sest läänemaade demokraatia on devalveerunud, ühiskonnale oluliste otsuste tegemise mehhanism on globaliseerumisajal muutunud või muutumas. Selle paralleelseks tendentsiks on demokraatia mõiste ähmastamine poliitilise eliidi poolt, püüd selle tuuma – enamuse võimu põhimõtet – kahtluse alla seada. Eesti arvamusruumiski on võimuladviku ja sellele truude või marksistlike arvajate poolt levitatud väiteid, nagu poleks enamusel vähemuste õiguste üle otsustamise õigust, nagu lõhestaksid referendumid ühiskonda jne.

            Need väited pikemat poleemikat ei vääri. Ühiskond koosnebki vähemustest ja näiteks seksuaalvähemuste õiguste üle on viimasel aastal otsustanud enamus kahel rahvahääletusel Iirimaal ja Sloveenias. Demokraatliku mõtlemise alus on kõigi inimeste võrdsuse tunnustamine, millega ei sobi autoritaarne ja marksistlik lähenemine, mis seab mingid reeglid või kellegi arvamuse ühiskonna kui terviku hoiaku ees ülimuslikuks. Nõukogude ajal sai diskussiooni tappa Marxi, Engelsi ja Lenini tihti suvaliselt tõlgendatud kirjakohtadele viitamisega, kui aga tänapäeva alaväärsuskompleksis vaevleval Ida-Euroopa marksistil argumente napib, kipub ta viitama “euroopalikele” väärtustele, mida ta samuti omatahtsi tõlgendab. Eelduse puhul, et inimeste eetika, haritus ja informeeritus on ühiskonnas üldiselt kasvanud ja kasvab edasi – missugune seisukoht teiste hulgas ka marksistlikke arvajaid iseloomustab – on enamuse arvamust eirav autoritaarne hoiak arusaamatu.

            Need, kes väidavad, et enamuse arvamuse pidamine demokraatia tuumaks on bolševistlik, võiksid samuti kooliraha tagasi maksta, vähemalt ajalootundide eest. Bolševikud käsitlesid end just progressiivse vähemusena ning aktsepteerisid enamuse arvamust piirides, kus see nende poliitikaga kokku sobis.

            Eestis on viimasel kümnel aastal, aga eriti alates 2012. aastast juhitud tähelepanu Eesti demokraatia kitsaskohtadele, nõutud valimisseaduse muutmist ja erakondade riikliku rahastamise lõpetamist, ent saavutused on peaaegu olematud. Eesti dedemokratiseerumist oleks raske mitte tunnistada.

            Nagu Eero Loone täpselt märgib, eeldab demokraatia, et päevakord, s. t. poliitika fookuses olev teemade ring kinnitatakse kodanike poolt, Eestis saab aga valitsus algatada seadusemuudatusi ilma sellekohase märketa valimisprogrammis. Lisagem, et vähe sellest, kohati on erakondade valimisreklaam vastuolus nende tegeliku poliitikaga.

            Loomulikult pole meil väga suuri võimalusi muuta globaalseid tendentse. Küll aga on võimalik näidata eeskuju ning üritada teadlikult minimeerida negatiivsete trendide mõju.

            Mehhanism, mis võiks demokraatiat edasi arendada või vähemalt dedemokratiseerumist pidurdada, on otsedemokraatia, täpsemalt selle sobivate elementide kasutuselevõtt. Otsedemokraatia all mõistetakse tavaliselt kodanike kolme õigust: esiteks õigust otsustada referendumitel konkreetse küsimuse või õigusakti üle, teiseks õigust algatada uue õigusakti menetlemine, kogudes nõutava hulga allkirju seda toetava või tagasilükkava referendumi käivitamiseks ning kolmandaks õigust kutsuda valitud isikuid nende ametikohtadelt tagasi, kui seda nõuab kokkulepitud hulk kodanikke.

            Otsedemokraatia elementide tasakaalukas rakendamise ei ohusta, vaid täiendab esindusdemokraatiat. Tegemist pole uue mehhanismiga, vaid seda kasutatakse paljudes riikides, kõige ulatuslikumalt USA osariikides ja Šveitsis, kus, nagu märgitakse Seymore Martin Lipseti toimetatud teoses The Encyclopedia of Democracy, on referendumid saanud elulaadiks, need on aktsepteeritud demokraatliku protsessi olulise osana. Loomulikult saavad referendumid olla demokraatliku protsessi osadeks vaid kõigi kodanikuvabaduste ja poliitiliste õiguste ning võrdsete selgitusvõimaluste olemasolul.

Otsedemokraatia Šveitsis

Šveitsis on alates 1848. aastast, s. t. ajast, millest pärineb seni kehtiv Šveitsi põhiseadus, toimunud rahvahääletusi peaaegu 600 korda. Ligikaudu pooled maailmas korraldatud rahvahääletustest ongi toimunud Šveitsis. Oma arvamusega riigi poliitika kujundamist peetakse isegi šveitslase esmaseks identiteeditunnuseks.

            Rahvahääletused toimuvad tavaliselt neli korda aastas. Kuupäevad seatakse paika juba 20 aastat varem ja riigil on kohustus teavitada avalikkust vähemalt neli kuud ette sellest, kas referendum toimub ning millised küsimused hääletusele tulevad. 2016. aastal toimuvad rahvahääletused näiteks 28. veebruaril, 5. juunil, 25. septembril ja 27. novembril.

            Kodanikud võivad rahvaalgatusega taotleda ühe või mitme põhiseaduse artikli või lõigu või siis kogu põhiseaduse muudatust. Märkigem, et Šveitsi põhiseadus on mahukas ja sisaldab sellise detailsusega regulatsioone, mida näiteks Eesti põhiseaduses ei ole. Rahvaalgatuse esitamiseks tuleb kõigepealt moodustada initsiatiivikomitee, kuhu kuulub 7-27 hääleõiguslikku isikut. Komitee sõnastab esitatava algatuse kas üldsõnaliselt või siis valmisteksti kujul, ning esitab selle valitsusekantseleile. Seal kontrollitakse, kas rahvaalgatuse pealkiri ja algatanute allkirjad vastavad seadusega kehtestatud korrale, ning kui kõik on korrektne, avaldatakse initsiatiiv riigi ametlikus väljaandes. Pärast avaldamise hetke on initsiatiivikomiteel 18 kuud aega koguda vähemalt 100 000 algatuse heaks kiitnud kodaniku kohalikus omavalitsuses kinnitatud allkirja. Kui nõutav hulk käes, arutatakse eelnõud valitsuses ja parlamendis, kus sõnastatakse oma seisukohad. Parlamendi poolt võidakse soovitada ka algatus tagasi võtta, kuid initsiatiivikomitee pole kohustatud seda järgima. Rahvahääletusele jõuab eelnõu tavaliselt 1–2 aasta jooksul. Kui rahva enamus üleriigiliselt ja ka enam kui pooltes kantonites muudatusettepaneku heaks kiidab, viiakse see ellu. Tõsi, erinevatel põhjustel on olnud ka erandeid.

            Rahvaalgatusega on võimalik taotleda ka üleriigilise seaduse muutmist. Seadusemuudatusi saab algatada eelpool kirjeldatud viisil vaid nende üleriigiliste seaduste osas, mis on sõltumatud põhiseadusest ning kehtivad kauem kui üks aasta.

            Lisaks on võimalik vaidlustada parlamendis vastuvõetud üleriigilisi seadusi 100 päeva jooksul alates vastuvõtmise ajast, kogudes 50 tuhande kodaniku sellekohast soovi tõestavad allkirjad. Kui nii juhtub, läheb eelnõu rahvahääletusele. Teisisõnu – kui Eestis kinnitab parlamendis vastuvõetud seadused president, siis Šveitsis kuulub seaduse kinnitamise lõplik sõna rahvale.

Teavet rahvahääletuse kohta levitatakse mitmel moel. Igale hääletajale saadetakse kogu teave eelseisva rahvahääletuse kohta 3–4 nädalat varem postiga koju. Informatsioon on väljas ka ilmavõrgus. Igas hääletusele tulevas küsimuses kujundavad oma seisukoha ka parteid. Rahvahääletusele tuleva teema jaoks tehakse ametlik kodulehekülg, kust leiab hääletusele tuleva(te) initsiatiivi(de) alusdokumendid, selgituse algatuse kohta, valitsuse ja parlamendi, parteide ja konkreetse hääletusega seotud tähtsamate organisatsioonide ja liikumiste seisukohad. See tähendab, et lehekülg jagab teavet nii poolt- kui vastuargumentide kohta. Viimasel reedel enne hääletamist on riikliku televisiooni peakanalil (SRF 1) suur väitlussaade, kus saavad sõna mõlema poole esindajad.

            1992. aastal käis 79% šveitslastest otsustamas Euroopa Liitu kuulumise küsimust ning 50,3% hääletas vastu. Hiljem on küsitlused näidanud vastuseisu suurenemist ning uut referendumit pole olnud mõtet korraldada.

            2009. aastal oli Šveitsis rahvahääletusel initsiatiiv, mille algatajad soovisid sätestada põhiseadusesse minarettide ehitamise keelustamise, kuna see on vastuolus Šveitsi kultuuriruumiga. Parlamendi alam- ja ülemkoda hääletasid minarettide ehitamise keelustamise vastu, rahva (57,5%) ja kantonite (22: 4) enamus aga poolt.

            2014. aastal tuli rahvaalgatuse korras rahvahääletusele massilise sisserände vastane eelnõu. Ka selle initsiatiivi vastu olid Šveitsi parlamendi alam- kui ülemkoda, kuid rahva (50,3%) ja kantonite (17: 9) enamus otsustas teisiti.

            2017. aastal võib rahvahääletusele jõuda initsiatiiv Schweizer Recht statt fremde  Richter (Šveitsi õigus võõraste kohtunike asemel), millele allkirjade kogumine kestab käesoleva aasta 10. märtsini. Algatajate arvates tuleb muuta põhiseadust nii, et Šveitsi põhiseadus on alati ülimuslik ükspuha missuguse rahvusvahelise kohtu või lepingu ees. 

Rahvaalgatus ja -hääletus Eestis   

Eesti Asutav Kogu võttis 15. juunil vastu Eesti Vabariigi põhiseaduse ja 2. juulil 1920 Riigikogu valimise, rahvahääletuse ja rahva algatamise õiguse seaduse, mille alusel sai Eestis rahvaalgatuse korras referendumeid korraldada. Rahvaalgatuse ja -hääletamise sätestamisel ei vaielnud ükski rahvaesindaja kontseptsiooni kui sellise vastu, arutati ainult korraldamise viise. See oli ka loomulik, sest bolševikke Asutavas Kogus ei olnud.

            Bolševism mõjutas Eesti riigikorraldust antieeskujuna, eeskujuna tegi seda aga Šveits. Mitu Eesti juhtpoliitikut oli Šveitsi korraldusega hästi kursis, kuna olid viibinud Šveitsis paguluses. Šveitsi peeti rahvariikliku demokraatia musternäidiseks. Erinevuseks oli muidugi see, et Eesti ei olnud föderaalriik.

            Eesti Vabariigi konstitutsiooni kohaselt oli riigivõimu kõrgeimaks teostajaks rahvas, kes teostas oma võimu nii rahvahääletamise, rahvaalgatuse kui Riigikogu valimiste teel. Riigi põhiseaduse muutmise ainuõigus kuulus rahvale.

            Riigikogu poolt vastuvõetud seadused pidid jääma kahe kuu jooksul jõustamata, kui seda nõudis vähemalt kolmandik Riigikogu liikmetest. Kui selle aja jooksul kinnitas vähemalt 25 000 hääleõiguslikku kodanikku oma allkirjaga, et soovib sel teemal referendumit, pidi see ka toime pandama ja eelnõu jõustamine sõltus rahvahääletuse tulemusest.

            Samuti oli 25 000 kodanikul parlamendi tegevusest sõltumatult õigus pakkuda rahvahääletusele seaduse muudatust, tühistamist või uut seadust. Kodanik või kodanike grupp pidi sellekohase nõudmise andma kirjalikult Riigikogu juhatusele. Kui nõue oli korrektne, hakati sellele koguma allkirju. Kui kahe kuu jooksul polnud 25 000 allkirja kogutud, jäi referendum ära. Vastasel korral pidi Riigikogu juhatus eelnõu esitama Riigikogule, kus hiljemalt nelja kuu jooksul pidi tehtama eelnõu kohta otsus: kui Riigikogu võttis eelnõu seadusena vastu, jäi rahvahääletus ära, kui lükkas tagasi, pidi Riigikogu juhatus välja kuulutama rahvahääletuse, mis pidi toimuma hiljemalt kaks kuud peale Riigikogu otsust. Põhiseaduse muutmise nõudmise korral pidi Riigikogu juhatus selle aga kohe rahvahääletusele panema. Peale mõningate erandite võis rahvas rahvaalgatusega oma otsustamisele võtta kõik seadusandlikus korras lahendamisele kuuluvad küsimused.

            Kui rahvas lükkas tagasi Riigikogu poolt vastuvõetud seaduse või võttis vastu Riigikogu poolt tagasilükatud seaduse, pidi välja kuulutatama uued Riigikogu valimised, ja need toime pandama hiljemalt 75 päeva pärast rahvahääletust.

            Mitmetel põhjustel Eestis siiski sagedaste referendumitega parlamentarismi ei kujunenud. Rahvaalgatuse korras muudeti seadusi ühel korral ja ka põhiseadust ühel korral.

Tänapäeva Eestis

1934. aasta riigipöördega rahvalt röövitud algatusõigust pole siiamaani taastatud, ehkki ka 1992. aasta põhiseaduse kohaselt on Eestis kõrgeima riigivõimu kandjaks rahvas.

            Keerulistel aegadel on eriti vajalik, et ühiskond oleks sidus, usaldaks oma riigi juhte. Demokraatlikus pluralistlikus ühiskonnas pole ilmtingimata vajalik usaldada kedagi jäägitult või heaks kiita kõiki tema seisukohti. Küll aga on vajalik teadmine, et riigi juhtpoliitikute esmaseks tegutsemismotiiviks on oma ühiskonna huvid.

            Just see teadmine praegu puudubki. Rahvaalgatusõigus pole küll mingi imemeetod, kuid ta võib kutsuda poliitilise eliidi korrale ja liimida laguneva ühiskonna taas paremini kokku. Rahvahääletusel osalemine ei tähenda mehhaanilist “ei-jah” vastust, vaid ühiskonnaprobleemide selgeksmõtlemist, millega tuuakse riik kodanikule lähemale.    

             Demokraatliku hoiaku osaks on vähemuse leppimine enamuse otsusega. Vähemuse õiguste heakskiitmine enamuse poolt tähendab aga nende õiguste tõelist sisulist aktsepteerimist.

            Pole kahtlust, et rahvaalgatuse taastamine Eestis kaasab ühiskonna laiemad kihid otsustusprotsessidesse ja aitab niimoodi kaasa tugeva kodanikuühiskonna kujunemisele, mille vajadusest on kõik poliitikud heal meelel pikka aega kõnelnud. Otsedemokraatia elemendid töötavad kõige paremini väikeses, paindlikus, kõrge sotsiaalse kapitali ja poliitilise kultuuriga ühiskonnas, ning ka loovad sellist ühiskonda.

            Just sellist Eestist me ju tahamegi. 

Artikkel on ilmunud algselt 8. veebruaril Postimehes.